В минувший четверг 11 ноября президент Путин подписал закон "О внесении изменений в закон "О федеральном бюджете на 2004 год". В соответствии с подписанным законом, дополнительные доходы российского бюджета составят 531 млрд. руб. Прибавка более чем значительная: по сравнению с изначально утвержденным объемом, доходы бюджета возрастут почти на 20%. Это уже не первая корректировка: в 2000 году включенные в бюджет дополнительные доходы составили около 306 млрд. руб. (40% от изначального уровня), в 2003-м - порядка 145 млрд. руб.
Почему растут бюджетные доходы, очевидно. Цены на продукты, составляющие львиную долю российского экспорта, прежде всего на нефть, сейчас высоки как никогда. Между тем. доходы бюджета на 2004 год верстались исходя из совершенно смешного, даже по тогдашним меркам, уровня цен: всего лишь 22 доллара за баррель нефти марки «Юралс». Тогда, как в среднем в 2003 году стоимость российской нефти составляла порядка 27 долл. за баррель, и особых оснований ожидать резкого падения цен в 2004 году не было. Можно, конечно, согласиться с тем, что Минэкономразвития традиционно осторожно подходит к прогнозированию, что любой прогноз цены на нефть всегда вызывает сомнения и вопросы. Но такая осторожность приобретает уже подозрительное постоянство. И не только в вопросах нефтяных цен: за год официальные прогнозы социально-экономического развития корректируются по три-четыре раза. Причина проста: лучше сформировать консервативный, заведомо выполнимый прогноз, а затем, особо не напрягаясь, отрапортовать о его перевыполнении, чем столкнуться с ситуацией, когда надо, как в старые времена, объяснять «срыв плана».
В случае с бюджетом эффект усиливается многократно. Когда заранее известно, что бюджет получит гораздо большие доходы, чем это запланировано, что их точно хватит для финансирования расходной части (планируемой и вовсе исходя из «базовой» цены на нефть в 20 долл. за баррель), нет особого смысла реформировать экономику, улучшать налоговое администрирование, собирать дополнительные доходы. Как-либо исправлять ситуацию с неэффективным, инерционным государственным прогнозированием и его последствиями не выгодно никому. Так что и в 2005 году существенные корректировки прогноза социально-экономического развития вполне реальны.
Проблема еще и в том, что дополнительные доходы бюджета оказываются в прямом смысле неучтенными. В утвержденном законе о бюджете их не предусмотрено, а на практике правительство получает в свое распоряжение значительные средства и массу желающих эти средства потратить. Во многом именно для соблюдения бюджетного законодательства, чтобы нежданные доходы от благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры не тратились на сиюминутные нужды, и были созданы сначала финансовый резерв, а затем Стабилизационный фонд. В результате включение дополнительных доходов в бюджет становится во многом формальностью, признанием ошибки в прогнозировании макроэкономических показателей и нефтяных цен. Так или иначе - с включением в уже принятый закон о бюджете или без него - эти средства должны попасть в Стабфонд в качестве поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых, экспортной пошлине и неиспользованных остатков средств бюджета на конец года.
Однако искушение потратить слишком велико, чтобы от него можно было просто так отказаться. Дополнительные доходы сопровождаются дополнительными расходами, пусть и не столь большими: 80% допдоходов направляются в профицит федерального бюджета, а 20% идут на увеличение бюджетных расходов. Так что, пока продолжаются жаркие споры о том, куда нужно направлять дополнительные доходы, определенная их часть уже тратится. И основное направление расходования средств бюджета – это по-прежнему разного рода помощь субъектам Российской Федерации.
Решения об увеличении расходов не принимаются одномоментно. В течение девяти месяцев 2004 года в главный финансовый документ страны правительством были внесены изменения, увеличившие расходы бюджета на общую сумму 39,77 млрд. руб. Подавляющая часть этих затрат – средства, передаваемые региональным и местным бюджетам в счет финансирования решений, принятых на федеральном уровне и прочих взаимных расчетов. Да и среди направлений увеличения расходов, предлагаемых непосредственно в принятом законопроекте об изменении бюджета-2004, расходы на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней находятся на первом месте – это, в соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, около 18 млрд. руб.
В результате, как не трудно догадаться, наибольшее увеличение расходов по итогам всех произведенных за 2004 год корректировок – именно по разделу «финансовая помощь бюджетам других уровней», даже если не учитывать перераспределение на региональный уровень расходов на дорожное строительство. Вместо того, чтобы придержать дополнительные доходы до следующего года и распорядиться ими грамотно, максимально сконцентрировавшись на реализации стратегических программ, мы понемножечку их проедаем. И будем, скорее всего, проедать дальше в наступающем 2005 году.
Доходы федерального бюджета на 2005 год формируются исходя из цены на нефть на уровне 28 долл. за баррель, и, если реальный уровень цен окажется выше, у нас снова появятся значительные дополнительные доходы и не менее значительное желание их использовать. Правда, закрепленных в законе о бюджете полномочий правительства по корректировке расходной части для удовлетворения этого желания может не хватить.
Автор - старший эксперт Департамента стратегического анализа Компании ФБК.
