Процесс разработки и реализации приоритетных национальных проектов развивается по весьма занятной траектории. С одной стороны, налицо очень быстрое движение вперед. С другой стороны, движение очень неравномерно и нестабильно. Вызвано это, во-первых, нестандартностью самой логики реализации проектов. Во-вторых, тем, что государственная машина по определению не может мгновенно перестроиться на новый лад.
Система национальных проектов с самого начала была построена на принципе «сначала ввязаться в бой, а там уже смотреть, что получится». Сначала были президентские целевые установки, категоричные и достаточно ясные требования. Затем эти требования были оформлены в четыре приоритетных национальных проекта. И только после этого обнаружилось, что механизм принятия решений в правительстве России совершенно иной: сначала долгая проработка программы или концепции, тщательная выверка финансирования исходя их планируемых бюджетных расходов, затем выработка детального плана действий, утверждение финансирования в бюджете – и только после этого реальная деятельность. Все это требует времени, и временной промежуток между принятием концептуального решения и реальными действиями подчас превышает полтора года. Президент же потребовал действий «здесь и сейчас». Именно для обхода долгой правительственной процедуры и потребовалось формирование Совета по приоритетным проектам – чтобы как можно быстрее снять разногласия, сформировать, разработать, принять и т.д.
Проблема, однако, в том, что реальной деятельностью будут заниматься все те же министерства и ведомства, не привыкшие к новым «скоростным» методам решения задач. Чем более размытыми и сложными выглядят для чиновников поставленные цели, тем менее активной будет работа по их достижению, тем больше времени будет потрачено на «подготовительные» мероприятия. Хороший пример – отчет Дмитрия Медведева о положении дел с системой проектов. В здравоохранении, там, где поставленные цели были максимально четкие – все идет почти по плану. В сфере образования тоже все в порядке. А вот в сфере жилищного строительства нормативные акты подготовлены «не все», так что еще не известно, удастся ли запустить проект до новогодних праздников. Такой приоритет, как сельское хозяйство, в докладе Медведева и вовсе не упомянут, на что немедленно обратил внимание Путин. И это вполне логично, ведь проект в области сельского хозяйства не имеет пока ни красивых и относительно простых в достижении целей, ни каких либо новаторских идей. А если, к тому же, вспомнить, что за сельское хозяйство отвечает достаточно мощное и автономное министерство, все становится предельно ясно: подчиненные министра сельского хозяйства Гордеева отнеслись к президентской идее «дополнительной поддержки сельхозпредприятий» как к гарантии увеличения финансирования текущей деятельности, и, похоже, активнее работать не стали.
Между тем, нельзя однозначно отрицательно относиться к правительственной системе планирования действий как таковой. Да, так в итоге и не реформированное российское чиновничество с легкостью потопит в ворохе бумаг любую инициативу: что бы там не изобретали в МЭРТе, все равно найдется ведомство, не согласное с их «креативными» идеями. Да, у правительства до сих пор нет среднесрочной стратегии. Однако как таковая система, опирающаяся на разработку стратегии и научное обоснование планируемых мероприятий, абсолютно логична. Кстати говоря, методика их реализации имеет определенное научное обоснование (чуть меньше года назад администрация президента проводила соответствующий конкурс), а вот о комплексной проработке реформ в четырех приоритетных областях говорить не приходится.
Даже с учетом неэффективной системы государственных НИОКР, когда многие исследования проводятся лишь формально, часто подведомственными и аффинированными организациями, отказ от научной проработки проектов гораздо хуже. Никуда не деться от того, что решения, не подкрепленные предварительной работой, в том числе и публичным обсуждением планируемых к принятию законодательных и нормативных актов, лишь в очень редких случаях имеют высокую эффективность. Хороший пример – законы начала 90-х, когда в 1991-1993 гг. законодательство Российской Федерации формировалось стремительно, и, в общем-то, не было таким уж плохим. Законы и указы писались с оглядкой на «передовой мировой опыт», однако их разработка была столь быстрой, что редкий нормативный акт избежал впоследствии правки и коррекции самых разнообразных недостатков, от стилистических ошибок до серьезных «дыр» и «лазеек».
Примерно то же самое ждет и нынешние приоритетные проекты. При достаточном уровне внимания президента России к их реализации, по крайней мере, удастся достичь четко обозначенных целей. Самые простые меры, связанные с распределением бюджетных выплат врачам и учителям, будут реализованы. Но решение более комплексных задач или увязнет в болоте межведомственных согласований, или будет скоропалительным и непродуманным. Так что после их достижения придется еще долго устранять внешние, побочные эффекты.
Автор – эксперт компании ФБК.
