В конце прошлой недели Федеральная антимонопольная служба (ФАС) представила в правительство новую редакцию проекта закона «О защите конкуренции». Законопроект уже прошел первое чтение, однако разногласий относительно его формулировок было столько, что потребовалась переработка многих статей и согласование исправленной версии со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами, а также РСПП.
Сам по себе новый законопроект более чем востребован. Ныне действующий закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», определяющий стандарты, принципы и правила антимонопольной деятельности, был принят еще в 1991 г., и с тех пор, несмотря на многочисленные правки, во многом устарел. Представленный проект закона «о защите конкуренции» стал попыткой исправить ситуацию. Но опора на мировой опыт и общепринятые стандарты антимонопольной деятельности подвели разработчиков. Оказалось, что полномочия ФАС, вытекающие из нового законопроекта, не устраивают ни крупный бизнес, ни государство. В некоторой части недовольство вполне обосновано – ведь законопроект разрабатывался теми, кто в последствии и должен будет контролировать его выполнение. Конфликт интересов очевиден. Кстати, если следовать логике административной реформы 2004 г., антимонопольная служба вообще не должна разрабатывать, корректировать и согласовывать законопроекты. Впрочем, в любом случае, новый закон, как и многие другие нормативные акты в РФ, будет красивым, логичным, но трудным в применении. Это хорошо видно, если взглянуть на некоторые из отличий второй его редакции от первой
Первое отличие, которое имеет смысл рассмотреть - это изменение формулировок, связанных с «коллективным доминированием», то есть олигопольными рынками. Нормы, касающиеся коллективного доминирования, будут применяться исключительно на рынках, обладающих пятью качественными признаками, вместо трех в первой версии законопроекта. Именно этот вопрос более всего волновал крупный бизнес (законопроект весьма активно обсуждался в РСПП). Позиция крупных компаний понятна – им грозила формулировка, позволяющая ФАС контролировать олигопольные рынки, определяя их всего по трем общим критериям: совокупная доля рынка в 50-70%, стабильность долей и наличие барьеров входа, низкая эластичность товара. Теперь критериев уже пять, и хотя они по-прежнему не слишком отчетливо сформулированы, найти рынки, удовлетворяющие всем пяти критериям, для антимонопольной службы будет сложно. Собственная оценка ФАС – это менее 1% всех рынков, хотя чиновники уверены, что новые формулировки позволят им успешно контролировать самый проблемный – сбыт нефтепродуктов и топлива. Впрочем, для действенного контроля усилий потребуется еще немало. Весь процесс определения коллективного доминирования в законе ну никак не пропишешь, иначе текст закона будет составлять пару увесистых томов. А без хорошо проработанной методики, или, еще лучше, методик для определения каждого из признаков, работать механизм не будет.
По той же причине проблемы могут быть и с реализацией другого нововведения – появления определений признаков ограничения конкуренции - чтобы судьи имели представление, о том, каковы признаки по которым можно судить об ограничении конкуренции. Причина появления определений понятна - на судей после принятия законопроекта ложится большая нагрузка и ответственность, но судьи - это все-таки не эксперты по теории отраслевых рынков, умеющие оценивать степень ограничения конкуренции, рыночной концентрации и т.д. Так что определений самих по себе, опять же, недостаточно. Нужна методика выявления этих признаков, позволяющая более-менее четко и понятно провести черту между наличием и отсутствием ограничения конкуренции.
Наконец, очередная коррекция определений «монопольно высокой» и «монопольно низкой цены» также не обещает завершения битвы за формулировки. Все дискуссии, по сути, идут вокруг того, как прописать правильную концепцию так, чтобы закон нельзя было трактовать двойственным образом. Какой рынок считать сопоставимым? Какой период должен рассматриваться как ретроспективный? Какие расходы и прибыль могут считаться «необходимыми» (а может быть, достаточными?) для производства и продажи товара? Ответов на эти вопросы пока не представлено, да и не может быть представлено в законе без подкрепления соответствующими методиками расчета.
А вот очевидно негативный эффект из предложенных поправок имеет только одна формулировка. В соответствии с новой редакцией, не будет считаться государственной помощью - то есть представлением льгот и преимуществ - закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. То есть, передача из казны имущества ГУПам и МУПам не будет считаться государственной помощью.
Можно сразу представить себе теоретическую ситуацию: скажем, госпредприятие занимается откровенным демпингом и выдавливанием конкурентов, а его убытки покрываются за счет передачи казенной собственности – например оборудования, которое в противном случае пришлось бы за свои собственные доходы закупать на рынке. Передача собственности в данном случае – это именно предоставление льгот и преимуществ. Конечно, государство, как собственник, имеет на это полное право, но речь ведь идет не о инвестициях предпринимателя в предприятие, которое он создал и которым он владеет, а о передаче имущества из некоммерческого сектора (прибыль не является основной целью финансовой деятельности государства) в коммерческий (потому как ГУП и МУП, в отличие от госучреждений, все же коммерческие организации – - достаточно посмотреть Гражданский кодекс). Так что, усиливая антимонопольный контроль за крупным бизнесом, государство оставляет себе лазейку для поддержки собственных предприятий.
Впрочем, до представления законопроекта на второе чтение в Государственную думу и его окончательного принятия еще достаточно много времени. Не исключено, что нынешние коррекции окажутся далеко не последними, и итоговый текст закона будет сильно отличаться от тех материалов, которые рассматриваются сейчас в правительстве. В любом случае, до укрепления механизмов защиты конкуренции пока далеко.
