В новой - "вертикальной" - системе региональной власти ключевую роль будут играть институты полномочных представителей президента в федеральных округах. Начиная с 2005 года, аппараты полпредов превратятся в своеобразное агентства по рекрутингу губернаторов. От результатов их кадровой политики теперь фактически будет зависеть персональный состав российского губернаторского корпуса.
До декабря 2004 года аппараты полпредов были всего лишь подразделениями администрации президента на местах. Вменить им в обязанность поиск "достойных" кандидатов на губернаторское кресло для последующего кремлевского утверждения российский президент мог и простым внутренним распоряжением по собственной канцелярии. Однако новая институциональная роль президентских назначенцев была декретирована президентским указом.
Решение Владимира Путина в очередной раз продемонстрировало сколь большое значение глава государства уделяет статусно-бюрократическим вопросам организации власти. К концу 2004 года аппараты полномочных представителей президента в бюрократическом смысле абсолютно девальвировались и превратились либо в синекуру для вышедших в тираж политиков и управленцев (Илья Клебанов, Сергей Кириенко, Анатолий Квашнин), либо в место для почетной ссылки (Владимир Яковлев), либо в трамплин для выполнения "особого поручения" главы государства (временная работа Валентины Матвиенко полпредом Северо-Западного округа). Лишенные какого-либо функционала аппараты полпредов играли роль одного из источников (всего лишь) информации о ситуации в "глубинке". После бесланской трагедии и региональных иннноваций президента (отмена прямых выборов глав регионов и частичная "советизация" регионального управления) управленческая бессмысленность и дороговизна таких источников информации (не вполне адекватных, если судить по тому же Беслану, ситуации в Карачаево-Черкесии, Чечне, Дагестане и в Поволжье) стала очевидна всем.
Бюрократическая смерть института президентских назначенцев казалась логичной. Однако российский президент подарил полпредам новую жизнь, не просто повысив их бюрократический статус, но и сделав их ключевыми актерами российской региональной политики вместо губернаторов и президентов национальных республик.
Между тем, значение президентского указа о новых функциях аппаратов полпредов не ограничивается статусно-бюрократическими рамками. Последняя новелла путинской региональной реформы представляет огромную политическую важность. Решение функционально нагрузить полпредов в очередной раз продемонстрировало отсутствие у Кремля какого-либо продуманного проекта относительно регионов. Авторитарного или либерального в данном случае не важно. Правила игры под названием "региональная реформа" меняются день ото дня. Так, еще вчера речь шла о прямом участии президента в назначении глав регионов, сегодня эта функция делегируется его полномочным представителям.
Одновременно помимо воли Кремля, но с молчаливого согласия президентской администрации осуществляется ползучая "советизация" местного самоуправления. Избрание глав городов и районов становится теперь компетенцией местных законодательных собраний (как в коммунистические времена исполкомы назначались местными советами). Возможно эта мера вскоре будет декретирована президентским указом или федеральным законом. Таким образом, в деле преобразования региональной власти Кремль действует вовсе не авторитарными методами, но скорее по принципу "а давайте попробуем еще вот это". И уже в недалеком будущем мы узнаем о новых "корректировках" региональной реформы.
Президентский указ о полпредах в очередной раз продемонстрировал приверженность российской власти к маркетизации (или монетизации) управленческого процесса. Российская власть, все более тяготеющая к регулированию рынка в экономике, всячески поощряет неконтролируемый рынок - в сфере администрирования. То есть там, где на самом деле никакого рынка в принципе быть не должно. Ползучая "советизация" местного самоуправления имеет свое финансовое измерение. По некоторым сведениям в Дагестане для того, чтобы стать главой района необходимо "проставиться" перед депутатами райсовета приблизительно на четыре миллиона долларов. Речь идет о дотационном экономически и социально депрессивном регионе. Очевидно, что ближе к Москве и федеральному уровню власти ставки будут намного выше. И совсем уж запредельными они окажутся, если речь пойдет о кресле главы какого-нибудь нефтеносного или газоносного субъекта федерации.
При нынешнем уровне коррупции и приватизации власти в стране никакие закрытые кадровые назначения не будут иметь другого результата. Таким образом аппараты полпредов, лишенные внятного конституционного статуса и будучи административно закрытой структурой неизбежно станут важным инструментом административно-коррупционного рынка. Проблема в том, что никакого отношения к укреплению власти это не имеет. Напротив, уровень приватизации административного ресурса при отсутствии реальной политической оппозиции и широкой общественной дискуссии вырастет до критического.
Полпреды, получившие финансовые рычаги и сосредоточившие в своих руках значительные черные и серые денежные потоки ("кандидатские" деньги) со временем превратятся в практически неподконтрольных Кремлю сатрапов. И губернаторы не станут "новыми опричниками" президента. Главы регионов скорее станут его опорой полпредов, зависимые от их воли (до Бога высоко, до царя далеко), связанные одним административным предприятием и подсознательно антимосковски настроенные.
Теоретически здесь возможен вариант быстрой ротации кадров для того, чтобы не дать президентским назначенцам врасти в местную почву. Однако кадровые резервы Кремля и Старой площади сегодня минимальны, если не близки к нулю. Где набрать десятки новых полпредов и куда трудоустраивать вышедших в тираж? Значит придется мириться с административным усилением института президентских назначенцев, с формированием вокруг него новых административных (а со временем и политических) клиентел.
До поры до времени сатрапы будут сохранять внешнюю лояльность Москве. Но как только аппараты полпредов осознают свои особые (отличные от Кремля) экономические и политические интересы, начнутся два параллельных процесса. Первый - горизонтальная консолидация полпредов в их антикремлевской борьбе. Второй - новый парад суверенитетов, сначала за обособление от федерального центра, а потом, возможно, и за отделение. На семь частей расколоть страну легче, чем на 89.
Разумеется, не везде этот процесс пойдет одинаково и гладко. Где-то степень суверенизации остановится на требовании приватизации одного квадратного километра госграницы. Но очевидно, что особые кадровые полномочия в условиях рыночной политики и рыночного госуправления сработают не на усиление, а на ослабление страны. Разница лишь в том, что суверенизация пойдет не на уровне Татарстана или Башкирии, а на уровне федеральных округов. Если же с появлением сатрапов не на шутку испугает Кремль, вполне вероятным представляется новая перекройка проекта "региональная реформа", а то и вовсе возврат к "славной ельцинской эпохе". Однако издержки подобного рода управленческих шатаний могут оказаться слишком высокими и неподъемными для страны.
И последнее (по порядку, но не по важности). Решение президента Путина делегировать часть своих полномочий полпредам в очередной раз продемонстрировало феномен "раздвоения ВВП". С одной стороны глава России позиционирует себя как сильный авторитарный политик, а с другой - всячески уходит от ответственности, заранее позаботившись о стрелочниках. В монетизации льгот виноваты Зурабов, Фрадков и губернаторы-саботажники, в Беслане и росте терактов - зарубежные спонсоры террористов, в экономических провалах - Греф и олигархи. Вероятно, в будущем параде суверенитетов вся полнота ответственности будет возложена на президентских назначенцев. Останется только ответить на вопрос: "Кто и зачем их назначал?"
