В системе планово-программных документов ежегодные президентские послания играют роль «координирующих» указаний, требований к выбору приоритетных направлений деятельности. Само по себе послание — документ достаточно неформальный — оно не утверждается Указом, не направляется официальным письмом, и в отличие от Бюджетного послания, практически не описано в законодательстве.
Если строго следовать букве закона, относительную важность имеет лишь первое послание президента России после вступления в должность: в нем, в соответствии с Федеральным законом о государственном прогнозировании, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В этом разделе формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне. Что еще более важно, здесь должны приводиться важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Ежегодное послание президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию регламентировано гораздо слабее. Федеральный закон о государственном прогнозировании лишь указывает, что ежегодное послание должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.
В любом случае, все послания президента России справедливо воспринимаются как руководство к действию – Счетная Палата, например, обращает особое внимание на соответствие всех правительственных документов (в первую очередь, проекта федерального бюджета на очередной год) пожеланиям и поручениям, изложенным в именно послании. И здесь уже в полной мере проявляется эффект неформальности по сути устных поручений: ежегодно из озвученного главой государства исполняется примерно половина. В этот раз проблема низкой эффективности исполнения поручений даже прозвучала в самой речи Президента: «Обращаю, кстати, внимание Правительства на медлительность и непростительный бюрократизм в решении задач подобного рода. Об этом же говорилось в прошлом Послании, год назад, – только сейчас подготовили программу». Впрочем, гораздо более строго формализованное Бюджетное послание исполняется, как правило, немногим лучше.
Проблема еще и в том, что в каждом новом послании содержится не просто корректировка уже выбранного курса экономических и социальных преобразований, а выделение новой «болевой точки», которую необходимо ликвидировать, и, по возможности, как можно скорее. И хотя и актуальность каждой из проблем, и необходимость ее решения не вызывают возражений, быстро организовать работу в нынешней системе в принципе невозможно. Если же все-таки предпринимаются попытки форсирования работ, в итоговых результатах неизменно оказывается какой-нибудь изъян, или же все силы бросаются на реализацию простейших, далеко не всегда эффективных мероприятий. Нынешний процесс по реализации национальных проектов — наглядный тому пример.
Не исключено, что и работы на новом приоритетном направлении, сформулированном президентом — выходе из кризисной демографической ситуации, на практике столкнутся с теми же проблемами, что уже проявились при реализации четырех нынешних проектов. Причин для опасения более чем достаточно: демографический кризис даже больше, чем любую другую проблему, нельзя решить простыми финансовыми вливаниями, а результаты ошибочных действий могут ощущаться в течение многих поколений. Например, простое стимулирование рождаемости опасно тем, что возрастет не только число новорожденных, но и количество отданных в детские дома и интернаты. И через 15-20 лет без должного внимания к системе образования и культурной среде подросшие дети станут базой для всплеска уличной преступности — особенно если в экономике для них не найдется подходящих рабочих мест. Вмешательство в демографические процессы опасно именно долгосрочными, отложенными последствиями ошибочных решений, и широтой, масштабностью этих последствий.
При всей правильности уже сформулированных предложений по повышению социальной защищенности семей, для достижения положительного результата одного лишь послания окажется недостаточно. Более того, недостаточными будут и сегодняшние форматы целевых программ и проектов — из-за врожденных пороков существующей системы прогнозирования и планирования деятельности. Пока президентские послания не будут связаны в единую жесткую цепочку с другими целеустанавливающими и программными документами, послание останется набором правильных пожеланий, подкрепляемых лишь краткосрочными положительными результатами.
