Вопрос о реформе Организации Объединенных Наций постоянно присутствует в повестке дня мирового сообщества. Правда, постепенно он обретает сходство с идущими в рамках той же ООН переговорами о разоружении: хотя мало кто помнит, когда начался этот процесс, момент зарождения всё же еще можно определить, а вот в его окончание, тем более успешное, почти никто не верит.
Наибольшее количество копий сломано вокруг вопроса о реформе Совета Безопасности ООН. Принятие в число постоянных членов Совета Безопасности Германии, Японии и ряда других стран обсуждается с таким рвением, будто именно отсутствие этих стран в некоем престижном органе принятия решений составляет основную проблему объединенных наций. Голоса экспертов, указывающих на то, что для ООН значительно важнее другие составляющие реформы, остаются не замеченными, поскольку средства массовой информации с интересом, приобретающим спортивный характер, следят за тем, достанется ли заветный приз кому-нибудь из кандидатов в постоянные члены Совета Безопасности.
Разница между центром внимания общественности и средоточием реальных проблем ООН наиболее очевидна изнутри самой организации. В начале марта 2006 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан представил пятидесятистраничный доклад с предложениями по реформе Секретариата ООН. Доклад можно считать своеобразным «политическим завещанием» покидающего свой пост 31 декабря 2006 г. Аннана, адресованным его преемнику. Кофи Аннан обращает внимание на то, что за последние годы ООН серьезно изменилась. Если с момента возникновения организации и до 1989 г. были развернуты 18 миротворческих миссий ООН, то в период с 1990 по 2006 г. появились 42 новые миссии. Соответственно возросли расходы на миссии и количество задействованного в них персонала.
Из почти 30 тысяч сотрудников ООН более половины работают не в центральных учреждениях, а на местах, при том что условия службы значительно разнятся. Отсутствует необходимая мобильность — Генеральный секретарь не может своим решением направить сотрудников туда, где они больше всего нужны в данный момент. Персонал ООН недоволен отсутствием перспектив карьерного роста и чрезмерной бюрократией. Не секрет, что должности в системе ООН нередко становятся своеобразной синекурой для «нужных» людей. В то же время, профессионалы не могут в разумные сроки получить ответ на свою заявку о замещении вакантных должностей — с момента размещения информации о вакансии до отбора кандидата в среднем проходит 174 дня, Аннан предлагает установить ориентир в 30 дней.
На профессиональную подготовку и повышение квалификации своих сотрудников ООН расходует лишь один процент всех связанных с персоналом финансов, в то время как нормой для развитых международных организаций являются траты, в три – четыре раза большие. При этом Генеральный секретарь не обладает полномочиями, позволяющими собственными усилиями оптимизировать существующую систему. «Его свобода действий ограничивается многочисленными, … и нередко противоречащими друг другу мандатами директивных органов. Строгая подотчетность отсутствует. Действуют сложные, непоследовательные и нередко нетранспарентные правила», - жалуется Аннан.
Генсек ООН видит выход в том, чтобы «объединить персонал на местах и в Центральных учреждениях в единый глобальный Секретариат с конкурентоспособными условиями службы», устранив существующие искусственные препятствия на пути к этой цели. На работе Секретариата отражаются и недостатки функционирования основных органов ООН. «Существующая система взаимодействия между Секретариатом и комитетами Генеральной Ассамблеи временами дает сбои, поскольку различных комитетов слишком много, они слишком велики и нередко занимаются частично совпадающим кругом вопросов».
Генеральному секретарю вообще приходится несладко. «В настоящее время непосредственно Генеральному секретарю подчиняются более 25 департаментов и управлений, совершенно разных по размеру, масштабам и сложности деятельности. Самый большой из них управляет миллиардами долларов и десятками тысяч людей, а самый маленький – небольшим числом сотрудников и незначительным объемом ресурсов. На практике многие руководители департаментов получают от меня очень мало прямых директивных указаний и вынуждены функционировать в изолированных «бункерах» или работать сообща в «исполнительных комитетах» с нечетко определенными полномочиями», - отмечает Аннан.
Доминирующая в ООН культура труда «ограничивает возможности для творческого отношения к работе, предприимчивости, новаторства и фактически для осуществления собственно руководства» и приводит к тому, что «многие руководители просто утратили способность к управлению».
Аннан видит выход в делегировании части полномочий Первому заместителю Генерального секретаря, должность которого появилась в 1997 году, а четкий круг обязанностей до сих пор не определен. Число непосредственно подотчетных Генеральному секретарю подразделений ООН следует сократить до восьми, каждое из которых будет возглавлять заместитель Генсека.
Информационно-коммуникационные возможности ООН также оставляют желать лучшего. Неудовлетворителен уровень расходов (семь процентов административного бюджета, тогда как надо 12-17 процентов), и характер использования имеющихся ресурсов: «Ни сложившиеся традиции, ни технические возможности не поощряют обмен опытом и информацией и не создают для этого необходимых условий. До сих пор преобладают устаревшие и фрагментированные информационные технические системы, обладающие ограниченными возможностями». Аннан считает осуществимым внедрить новую, значительно более совершенную единую информационную систему к 2009 году.
ООН недостаточно использует возможности всё более популярных в настоящее время методов аутсорсинга и перемещения части своих наиболее затратных служб в те регионы мира, где они смогут работать, потребляя наименьшее количество ресурсов. Экономия от первых экспериментов в этой области составила до четверти имевших место ранее расходов, что выражается в десятках миллионов долларов.
Наконец, сама основа деятельности ООН – её бюджет – формируется далеко не самым эффективным образом. Подготовка бюджета начинается так рано, что не позволяет учесть плюсы и минусы его исполнения за предыдущий период. Генеральный секретарь не может в достаточной мере перераспределять финансирование различных бюджетных статей в случаях, когда в этом возникает экстренная необходимость. Достижение целей многочисленных программ ООН «мало влияет на распределение ресурсов, планирование работы или оценку служебной деятельности руководителей».
Тысячестраничные финансовые доклады дублируют друг друга. Помимо собственно бюджета, в системе ООН существует 150 самостоятельных фондов и 37 отдельных счетов операций по поддержанию мира. Бюджет и прочие счета пополняются из взносов государств, которые поступают нерегулярно и непредсказуемо, оставляя сохраняющиеся длительное время существенные задолженности. Кофи Аннан предлагает упростить и рационализировать существующие процедуры, а на задолженность государств начислять проценты.
Общий пафос доклада Аннана сводится к попытке донести до стран-членов ООН мысль о том, что хотя реформы потребуют дополнительных денежных вливаний, отсутствие этих реформ приведет в перспективе к еще большим и при этом неэффективным затратам.
Очевидно, что критика Кофи Аннаном возглавляемой им организации и его идеи по улучшению ситуации заслуживают внимания. Но рассчитывать на это внимание они вряд ли могут. Вместо того чтобы вникать в проблемы каждодневной деятельности ООН, ведущие телеканалы и печатные издания предпочтут в очередной раз осветить дипломатическую пикировку по поводу мест в Совете Безопасности. Момент вступления в должность Генерального секретаря мог бы стать удачным временем для проведения реальных реформ. Однако уже сейчас разгорается спор о том, из какого региона выбрать следующего Генерального секретаря. Можно с большой уверенностью предполагать, что к осени 2006 г. в связи с ООН можно будет услышать не об оптимизации бюджета и бюрократических процедур, а о противостоянии сторонников соблюдения географической очередности при назначении Генсека (сейчас подходит черед Азии) и тех, кто выступает за выбор исключительно на основе профессиональных качеств. Учитывая, что поборники «профессиональных качеств» уже готовятся выдвинуть в качестве кандидатов польского экс-президента Александра Квасневского или латвийского президента Вайру Вике Фрейбергу, не трудно догадаться, чем будут озабочены российские СМИ в преддверии ухода Аннана. Реформе ООН вряд ли повезет.
